弘毅期货我国城市环境基础设施建设与运营市场化问题调研报告

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国家环保总局环境与经济政策研究中心
编者按:
由国家环保总局政研中心撰写的这份报告,总结了我国城市污水和垃圾处理设施建设与运营市场化实践中存在的公有公营、公有民营、用户和社弘毅期货区自助(分散处理)三种主要模式及其优势与风险特点。从认识、政策和管理体制方面,分析了影响市场化进程的五大问题:对环境基础设施领域中政府与市场关系问题的认识上存在偏差;现有的市场化政策环境还不能满足形势发展的需要;地方政府应用市场化模式的能力不足,没有明确的监管和服务体制;改革现有体制面临特殊困难;垃圾处理市场化过程中的监管和服务问题等。报告提出四点对策建议:(1)在城市环境基础设施建设与运营中,要正确处理好政府与市场的关系;(2)东部地区可以全面推进城市污水和垃圾处理市场化,西部地区要有重点、有步骤地逐步推进;(3)加强和完善市场化政策;(4)提高地方政府实行市场化的能力,建立监管服务体制。

一、调研的背景与目的
快速城市化和滞后的处理设施,使得我国城市生活污水和垃圾污染问题突出。
改革开放以来,我国城市化也进入快速发展时期,城市数量由1978年的193个增加到2001年的664个,城镇人口由17,245万人增加到48,064万人。上世纪90年代后,我国城市化速度进一步加快,目前城市化水平达到37%左右。城市数量与规模的迅速增加与扩张,带来了严重的城市生活污水和垃圾污染问题。近10年来,我国城市生活污水排放量每年以5%的速度递增,在1999年首次超过工业污水排放量,2001年城市生活污水排放量221亿吨,占全国污水排放总量的53.2%。同样,城市生活垃圾产生量近年来以5~8%的速度增加,2001年全国城市生活垃圾产生量达到1.34亿吨。
与此同时,我国城市生活污水和垃圾处理设施严重滞后和不足。到2001年底,全国城市污水处理厂452座,排水管道约15.8万公里,城市污水处理率仅弘毅期货为36.5%,其中生活污水二级处理率大约只有百分之十几。大量的生活污水未经处理直接排入城市河道,导致约63%的城市河段受到中度或严重污染。全国生活垃圾处理厂(场)740座,垃圾处理率58.2%,无害化处理率约10%左右。大量未经处理的垃圾,不仅占用了全国大约5万公顷土地,而且造成了严重的土壤、水体和大气污染以及疾病的传播。
设施短缺和处理效果不好的主要原因是资金不足和运营效率不高,它直接影响到“十五”环保计划目标的实现,解决问题的关键是充分利用社会资本和实行市场化。
从“九五”开始,城市生活污水和垃圾污染治理逐渐成为我国环境保护工作的重点领域。国务院批准的“十五”环保计划要求,到2005年,城市生活污水集中处理率要达到45%,50万人口以上的城市要达到60%;新增城市垃圾无害化处理能力15万吨/日。资料表明,要完成污水集中处理目标,全国需要新建1000多座污水处理厂,新增处理能力2600万吨/日,总投资达千亿元。实现垃圾处理计划目标,约需投入450亿元。
在城市污水和垃圾处理设施建设与运营中,我国遇到了资金不足和效率不高两个严重问题,它是造成我国相关设施建设严重滞后和处理效果不好的关键原因,直接影响到我国能否实现“十五”环保计划目标。这两个问题的具体表现是,政府没有足够的资金建设设施,建成了又没有充足资金来维持设施正常运行,同时,污水处理设施与管网不配套也造成不少设施闲置和浪费;同时,由于运营体制与机制上的原因,不少运行中的设施,并未发挥出设施所设计的处理能力、效率和质量。
河南省是我国淮河流域污染治理的重点省份之一,2000年污水排放量占流域污水排放总量的24%,但是目前已经建成的城市污水处理厂普遍面临“断粮”之忧。在一些地方,各级政府耗巨资建成的污水处理厂半停半开甚至闲置,不能发挥应有的作用,地方财政也为之背上了沉重的包袱。如投资1.05亿元,2001年6月建成并开始试运行的焦作污水处理厂,因为资金困难,从当年10月起便一直停运到现在。污水厂累计拖欠10余家单位的工程款1300多万元,债主天天登门要账,厂长无法正常上班。厂子设计处理规模10万吨,因为管网不配套,现在每天只能收5~6万吨污水,年运行成本700万元左右。因拖欠水电费,多次接到停电弘毅期货通知,甚至一度被停水。职工为了维持生计,在巨大的二次沉淀池里养了4000多尾鱼,在氧化沟旁种上了香菜、萝卜等蔬菜。
类似现象在河南的禹州市和长葛市等地同样存在,即便是正在运行的商丘市、安阳市和平顶山市污水处理厂,也都面临着还贷压力大、运营资金不足等问题。
要解决这两个问题,必须打破政府建设政府运营的传统模式,充分利用社会资本,建立多元投资主体模式,实行建设与运营的产业化和市场化。温家宝副总理在2001年的太湖水污染防治第三次工作会议上指出,要鼓励和支持各类社会资金投入水污染防治,推进污染治理的企业化、市场化、产业化进程。
1997年6月,财政部、国家计委、建设部和国家环保总局联合发布了《关于淮河流域城市污水处理收费试点有关问题的通知》。之后,东部一些城市开始着手探索城市污水处理市场化道路。随着污水和垃圾收费、水价改革、城市污水和垃圾处理产业化发展等方面的国家指导政策的陆续颁布,不少城市的污水和垃圾处理设施建设与运营市场化实践取得了重要进展,为推进全国的市场化发展,发现了问题,积累了经验,找出了对策。
在这一背景下,国家环保总局政研中心于2002年5月份先后在弘毅期货北京、上海、浙江、福建、江苏和广东等省市,开展了城市环境基础设施(污水和垃圾处理)建设与运营市场化调研。调研的目的是,了解和掌握我国主要省市开展市场化实践的实际进程,在借鉴国际经验的基础上,总结我国正在实践的市场化模式,分析制约市场化发展的主要政策问题,提出相应对策。   二、城市环境基础设施建设与运营市场化模式及特点
根据私人部门(在我国主要是指民营企业)的参与程度,国际上将城市环境基础设施领域的市场化做法分为四种模式:公有公营、公有私(民)营、私有私营、用户和社区自助模式(相当于我国的市场化分散处理模式)。目前,在我国东部地区,除了上海有一个正在准备中的垃圾处理私有私营项目(BOO项目:建设-运营-所有)外,其他三种模式均有较成功的实践案例。
(一)公有公营模式
公有公营模式主要是指由政府投资建设城市环境基础设施,设施运营由公有企业(包括国有、地方和集体企业)实施企业化管理,也可以通过服务合同或管理合同形式允许民营企业准入设施的运营。
1.事业单位改制,企业化运营
在城市污水和垃圾处理设施事业单位运营改制方面,北京和上海先行了一步,创出了新的模式,积累了进一步深化改革的经验。2001年,北京市将市政管理委员会所属四个污水处理厂和城市排水设施,改制重组为北京市城市排水集团有限责任公司;将原有市环卫局所属的有关垃圾处理事业单位,转制重组为四个国有独资公司。改制后的运营体制,按照企业化方式管理。
北京市的污水处理厂原来由市政管理委员会下属的排水公司运营管理。目前,北京市已经完成了污水运营体制的改革工作。在城市排水公司的基础上,整合高碑店、酒仙桥、方庄和北小河等四个市属污水处理厂和城市排水设施,改制重组为北京市城市排水集团有限责任公司。市政府授予该公司对市属四个污水处理厂和城市排水管网、泵站等国有资产的经营权,并要求改制后的公司随着污水收费价格调整和机制理顺,按照市场化的原则自主经营、自负盈亏、滚动发展。在垃圾运营体制上,北京市以垃圾处理厂和清洁车辆厂为基础,把原有市环卫局所属的事业单位转制重组为四个国有独资公司。市属环卫专业公司的资金拨付方式由按事业单位拨款改为按实际成本核算,以合同的方式拨付,推动了环卫行业产业化、专业化和市场化的进程。
上海市将原来的排水公司重组为一个管理公司和三个运营公司,将投资、建设、运营、管理“四分开”。实际上,事业单位改制后的形式,可以是国有企业,也可以是公私合营的股份制企业。
与传统的事业单位运营体制相比,企业化改制是通过引进市场管理机制来降低设施运营成本,提高运营效率,减轻政府运营的财政负担,并且有利于改善服务质量。通过改制,上海市12家污水处理厂的日处理量增加了3万吨。但是应该看到,改制并不能减轻政府在筹措设施建设资金方面的压力。
与其他市场化模式相比,企业化改制是一种较稳妥和渐进的市场化方式。在我国城市污水和垃圾处理设施由事业单位运营体制一统天下的情况下,企业化改制应成为我国推进市场化的突破口和主要任务。对于这一点,国家计委、建设部和国家环保总局于2002年9月共同发布的《关于推进城市污水、垃圾处理产业化发展的意见》(以下简称《意见》)明确提出:“现有从事城市污水、垃圾处理运营的事业单位,要在清产核资、明晰产权的基础上,按《公司法》改制成独立的企业法人。暂不具备改制条件的,可采用目标管理的方式,与政府部门签订委托经营合同,提供污水、垃圾处理的经营业务。”
2.管理合同
根据国际上的做法,在公有公营模式下,还可以采取管理合同和服务合同形式让民营企业参与设施的运营。服务合同是指为了降低运营成本,或从民营企业获得一些特殊的技术和经验,将设施运营中的某一部分承包给民营企业。管理合同是指为了增加企业对设施管理的自主性,减少政府对日常管理的干预,将整个设施运营的所有管理责任委托给民营企业。2001年,深圳市将龙田和沙田污水处理厂以管理合同方式承包给民营企业运营后,估计政府每年可以节省120多万元的财政开支,运营成本降低20%左右。
深圳市龙田和沙田污水处理厂由市、区、镇三级政府联合投资兴建。龙田污水处理厂总规模为6万吨/日,总投资2850万元;沙田污水处理厂总规模为5000吨/日,总投资880万元。
为了减轻政府在运营维护方面的负担,提高管理效率,引进科学和先进的管理模式,市、区政府授权坑梓镇政府把两座污水处理厂的运营管理推向市场,选择一个企业化、专业化、规范化的运营队伍来经营管理污水处理厂。通过在全国范围内公开招标,最终选择了以深圳市碧云天环保公司和安徽国祯环保公司组成的强强联合体,作为龙田和沙田污水处理厂的运营承包方,承包期为15年。据估算,原来两座污水处理厂每月的运营维护费用约为50多万元,实行市场化后,每月只需付给运营承包企业40万元,政府一年就可以节省120多万元,大大地减轻了政府的财政压力。而承包企业认为,只要通过改进工艺和管理创新,仍有盈利空间。
管理合同模式下的运营主体是纯粹的民营企业,在提高效率和服务质量方面有较充分的市场体制与机制保障。另外,由于运营期间的支出和从政府取得的服务费相对稳定,管理合同模式对于民营企业的经济风险较小,但收益率也相对较低。同样,管理合同模式仍然无法解决政府建设资金短缺的难题。
3.供排水“一体化”模式
在城市污水处理企业化改制过程中,上海和深圳等地还探索出了供排水“一体化”模式,将原属事业单位的污水处理厂与属企业性质的自来水公司合并,形成一个企业集团,同时经营供水和污水处理业务。
2001年12月28日,由深圳自来水集团牵头组建的全国首家大型水务集团成立。原属市城管办管辖的滨河、罗芳、南山污水处理厂及整个排水管网整体并入自来水集团,新成立的深圳市水务(集团)有限公司“身价”达到了60亿元人民币。2001年,深圳自来水集团实现供水销售收入6.76亿元,利润0.87亿元。市污水处理系统日处理能力为125万吨,虽能满足全市污水处理需要,但按照深圳市现行污水处理收费标准(企业0.4元/吨、家庭0.27元/吨),年运行资金缺口达7000万元。因此,为取“长”补“短”,深圳市决定实施供排水一体化改革,由自来水厂吸收污水处理厂业务。同时,扩大规模后的深圳水务集团,将逐步通过减持国有股,引进民营投资者,使供排水基础设施建设、管理与运营逐步实现市场化,走上良性循环的轨道,力争用5~10年时间建设成为一个服务良好、管理科学、有能力参与国际竞争和跨区域经营的现代化水务企业集团。
从供排水“一体化”模式的制度安排上看,它有三个显著的优点。
第一,“回报扶贫”。用供水行业较高的投资回报,补贴污水处理项目的不足。
第二,“技术和管理扶弱”。我国供水行业发展已具有了较长历史,在水处理技术和管理经验方面都较污水处理行业有优势,二者合并后,有助于提高污水处理行业的技术和管理水平。
第三,解决污水处理融资的企业法人主体问题。传统运营体制中的事业单位是不允许向社会融通污水处理资金的,改制合并后的企业就可以解决这一问题。同时,由于有供水业务做保障,“一体化”后的企业具有较高的融资信誉和融资能力。
从以上特点看,除了企业化改制中可以采用供排水“一体化”模式外,它也非常适宜或更适宜应用于BOT运作方式。这是因为打捆后的项目对民营企业更具投资吸引力,同时,如果没有特殊政策或行政干预,具有回报和技术及管理优势的供水企业,并不见得愿意背“污水处理这个包袱”。
所以,在供排水“一体化”实践中要避免形式上的“一体化”改制,例如,通过行政手段强行撮合,搞“拉郎配”式的机械组合,“一体化”改制后的供水业务按照市场化方式经营,但污水处理仍沿用过去的经营方式,单独核算,运营的资金缺口全部仍由政府补贴,也就是说,虽然供排水业务在形式上合在了一起,但仍按两种机制运行,并没有从根本上实行市场化,没有充分发挥“一体化”模式的优势。因此,未来供排水“一体化”应遵循市场规则,通过市场作用实行结合,避免以行政手段强行改制。
(二)公有私(民)营模式
公有私(民)营模式是较彻底的市场化运营环境基础设施的模式。通过租赁或授权合同方式,政府将公有的环境基础设施运营和进行新投资的责任转让给民营企业,所有设施运营的投资、管理、赢利和商业风险都属于民营企业。其典型应用模式是ROT(改造-运营-移交)和TOT(转让-运营-移交)。随着实践的发展,公有私营模式衍生出BOT(建设-运营-移交)方式,即设施的建设也由民营部门投资,但合同期满后,政府对设施拥有所有权,或者说政府拥有设施的最终所有权。与公有公营模式相比,公有私(民)营模式具有使运营效率更高、服务质量更好的制度基础。
我国东部地区在城市污水和垃圾处理市场化实践过程中,出现了BOT、准BOT和TOT等模式。
1.BOT
BOT(建设-运营-移交),是指政府与投资者签订合同,由投资者组成的项目公司筹资和建设城市环境基础设施,在合同期内拥有、运营和维护该设施,通过收取服务费回收投资并取得合理的利润,合同期满后,投资者将运营良好的城市环境基础设施无偿移交给政府。目前,我国已投入运行的BOT污水和垃圾处理项目主要有浙江省温州东庄垃圾焚烧发电厂、广东南海市垃圾焚烧发电厂、四川省崇州市生活垃圾处理厂和河北省晋州市污水处理厂等。此外,据不完全统计,目前在建的BOT项目有10多家,在谈的项目很多。
温州市年产生活垃圾40多万吨,并且以每年8~10%的速度持续增长。由于原有的两个垃圾填埋场容量已基本饱和,市区没有合适的地方新建垃圾填埋场。在参考其他城市的做法后,决定采用BOT模式建设垃圾焚烧发电厂。
温州市东庄垃圾发电厂项目总投资9000万元,全部由温州市民营企业———伟明环保工程有限公司投资建设和经营管理,运营期25年(不包括两年建设期),25年后无偿归还政府管理。东庄垃圾发电厂设计日处理生活垃圾320吨,年发电2500万千瓦。一期工程自2000年1月破土动工,于当年11月28日竣工、并网发电,实现了当年建设当年投产的高速度,并通过ISO9001认证。一期工程投资6500万元,日处理生活垃圾160吨(实际处理量200吨),每年发电900万度,扣除工程自身运行耗电200万度/年外,其余每年700万度的发电量以0.52元/度的价格上网出售,另外收取政府垃圾处理补偿费73.8元/吨。扣除运行费用和设备折旧,东庄垃圾焚烧发电厂收入相当可观,预计投资回收期为12年。
城市环境基础设施建设应用BOT模式的优点是显而易见的。对政府而言,BOT项目最大的吸引力在于,它可以融通社会资金来建设环境基础设施,减轻政府财政压力。政府对项目的支付不再是一次性巨额财政投入,而是通过出让“特许经营权”,用污水和垃圾费(以及少量财政预算)分期支付给投资者。对企业而言,由于有污水和垃圾处理费做担保,所以BOT项目具有风险低、投资回报稳定的优势。表面上,BOT项目由于民营企业介入后需要有一定的利润回报而使项目的总成本增加,加大居民和政府的负担,但另一方面,正是由于民营企业的介入,可以提高效率,降低成本。所以,与政府建设和运营的项目比,BOT项目实际成本增加与否取决于上述两方面因素共同作用的结果。根据美国环保局的估计,无论是环境基础设施的投资费用还是运营成本,私营企业都要比公共部门低10~20%。
BOT模式也具有一定的风险隐患。政府面临的风险主要有:一是当政府对环境基础设施的市场潜力和价格趋势把握不清时,可能对投资者盲目承诺较高的投资回报率,加大居民和政府负担。二是如果政府规划滞后和监管不力,容易造成民营企业的不规范参与和竞争,导致城市环境服务供给的不公平和无序问题,严重时,可能使政府丧失对环境基础设施的控制权。三是承包商延误工期,投资超支,筹资困难;承包商破产或不可抗力终止合同,造成环境基础设施不能如期建成并投入使用。四是少数不具备资金和技术实力的环保企业,为在建设期获取巨额收入,不顾建设质量和建成后的运行状况,采用不成熟的工艺和设备,把设施的运营风险全部留给项目本身,实际上是留给了政府。
项目公司面临的风险主要有:一是政府不讲信誉和政策不稳定,它是民营企业介入环境基础设施领域的最大障碍和风险。二是项目设计和建设中的风险,包括项目设计缺陷、建设延误、超支和贷款利率的变动。三是项目投产后的经营风险,包括项目特有技术风险和价格风险等。
1.准BOT
尽管许多地方政府和民营企业都希望采用BOT模式建设城市污水和垃圾处理设施,但实际情况是谈的项目多,谈成的少。其原因是多方面的,主要是投资商期望的投资回报与政府保本微利政策之间存在着较大差距。同时,BOT模式在我国仍属新生事物,政府和企业对如何规范运作项目和规避项目风险缺乏知识和经验,顾虑较多。在这种情况下,出现了准BOT模式。准BOT模式与典型BOT模式的主要区别在于项目投资结构和经营期限上的不同,政府是项目公司的股东之一,项目操作依然按照BOT模式。已建成的由国债支持的绍兴垃圾焚烧项目,正准备按准BOT模式运作。除了资金外,政府注入项目的股份也可以是土地等其他资本形式,北京经济技术开发区污水处理厂就是这方面的一个较成功的案例。
北京经济技术开发区污水处理厂日处理规模为10万吨,总投资两亿元,其中一期规模为两万吨,投资约3200万元,已于2001年底正式竣工运行。该项目采取准BOT方式,由美国金州公司与北京经济技术投资开发总公司成立合作公司,金州公司提供技术、资金,北京经济技术投资开发总公司代表开发区以土地使用权入股,合作公司负责开发区污水处理厂的设计、施工及后期运行管理。20年合同期满后,污水处理厂转交给开发区自行管理。
与典型的BOT项目有所不同,开发区不是无偿或优惠提供土地使用权,而是以土地使用权入股成立合作公司,从污水厂的运营中获得回报,同时,也可以从合作伙伴那里学习先进的技术和管理经验。
该项目取得成功的一个重要原因是有较高的污水收费做保障。该污水厂是一个处理开发区所有工业废水和生活污水的集中处理设施,而且生活污水所占比例很小。开发区三资企业占总投资额的90%以上,企业效益良好,有能力足额缴纳污水处理费。所以,开发区征收了较高的污水处理收费,1.1元/吨,保证了项目有良好的投资回报,预计10年内可以收回投资。
由于政府资金或其他形式的资本注入,准BOT模式可以提高投资者的信心,减轻投资者融资和还贷压力,降低投资风险,是适宜于资金实力较弱的国内环保企业和由国债支持项目的一种运作方式。同时,政府作为股东,准BOT模式便于政府调控项目服务收费价格。需要指出的是,准BOT模式对于政府与企业之间签订的合同的严谨性要求更高,否则,在设施运营管理、利润分成等方面容易产生纠纷,影响环境基础设施的建设与运营。
2.TOT
TOT模式,即移交-运营-移交,是指政府对其建成的环境基础设施在资产评估的基础上,通过公开招标向社会投资者出让资产和特许经营权,投资者在购得设施并取得特许经营权后,组成项目公司,该公司在合同期内拥有、运营和维护该设施,通过收取服务费回收投资并取得合理的利润,合同期满后,投资者将运行良好的设施无偿地移交给政府。
去年,深圳市出台了城市污水处理产业化实施方案,对2000年后由政府已建成的和“十五”期间将新建的污水处理厂,均采取TOT方式进行产业化改革。
从本质上看,TOT模式是政府将城市环境基础设施租赁给民营企业的一种方式,租赁企业一次性向政府支付租金。通过TOT模式,政府可以回收设施建设资金,同时解决了运营问题。对于项目公司而言,由于其受让的是已建成且能正常运营的项目,不需承担建设期的风险,尽管投资回报率会略低于BOT模式,但对投资者仍有较大吸引力。TOT模式运作的关键是要做好设施转让前的资产评估,确定合理的投资回报率。
(三)用户和社区自助(或市场化的分散处理)模式
国际上所称的“用户或社区自助模式”,是指经社区成员同意,自主建设有关污染处理设施,其管理方是社区组织,实施方一般是专业公司,费用由用户或社区成员自我负担。在我国,通常所说的分散处理模式是相对于集中处理技术方式而言的,所以用户或社区自助模式在我国实际上就是市场化分散处理模式。在南京、广州等东部城市,许多饭店和写字楼很好地应用了这一模式来处理生活污水。
对于居民小区、写字楼和市政管网难以覆盖的城市边缘地区,市场化分散处理模式具有广阔的发展前景。与集中处理相比,分散处理具有投资小,规模小,技术要求也相对较低的特点,并且用户群明确,费用收集过程简单,较适宜于中小型环保企业建设和运营。国家只要制定较严格的城市污水处理法规和监管办法,给予一定的处理技术帮助,城市政府配套以合理的小区污水处理规划,制定具有一定浮动范围的收费标准,分散处理就完全可以采用私建私营的模式。
三、城市环境基础设施建设与运营市场化过程中的若干重要问题分析
城市污水和垃圾处理市场化探索实践在我国仅有两三年的时间,有许多认识、政策和管理体制方面的问题尚未解决,严重制约着市场化的发展进程。若这些问题得不到较好解决,市场化方式仍不可能对促进我国实现“十五”环保计划目标发挥实质性作用。
(一)在环境基础设施领域中政府与市场关系问题的认识上存在偏差
在社会主义市场经济体制初步建立的今天,人们对政府与市场在经济活动中的正确定位问题已经有了比较清楚的认识,但对二者在环境保护等公共事业领域中的定位问题,仍缺乏正确理解。目前,在城市污水和垃圾处理等环境基础设施领域,关于这一问题的认识偏差主要表现为两个极端。
第一,受计划经济思想的束缚和对“公共物品”理论的片面理解,过分强调政府直接提供城市环境基础设施的作用。
目前,一些地方政府和管理人员存在片面理解“公共物品”理论的现象,认为城市污水和垃圾处理设施建设与运营不宜进行市场化,过分强调政府对提供设施的责任,不积极创造有利于市场化的政策环境。
“公共物品”理论认为,对于诸如国家安全、自然生态保护、清洁空气等纯公共物品,其消费具有绝对的非排他特性,必须由政府提供。但城市污水和垃圾处理属于准公共物品,可以通过“产权界定”和价格机制来实现其消费的可分割性,排除不付费者的“搭便车”现象。所以,对于城市污水和垃圾处理设施的提供,可以在一定程度上实现责任者与生产者的分离,即政府有责任组织相关设施的生产,但不一定亲自建设和运营,可以交由市场完成。这就是城市污水和垃圾处理实行市场化的理论基础。
世界银行曾根据潜在市场竞争能力、设施所提供服务的消费特点、收益潜力、公平性和环境外部性等指标,定量分析了城市污水和垃圾处理相关环节的市场化能力指数。当指数为1时,表示市场化能力很差,不宜让私人部门参与;当指数为3时,市场化能力最好,完全可以由私人部门完成。分析结果表明,垃圾收集的市场化能力最好,为2.8;污水分散处理次之,为2.4;污水集中处理和垃圾卫生处理居中,为1.8~2.0。
所以,只要建立适宜的政策环境,特别是在建立良好的污水和垃圾收费体系后,污水和垃圾处理领域是可以走市场化之路的。温家宝副总理在太湖水污染防治第三次工作会议上指出,不能简单地把所有的环境污染治理项目都作为一种社会公益,应该把它看成既是社会公益,但又可以靠市场机制,靠价格机制来保证它的建设和运营。
第二,没有全面和深入地认识清楚市场机制的实质和风险,片面夸大市场化的作用。
与第一种认识偏差相反,一些人被少数成功的市场化案例和媒体报道上的渲染所迷惑,认为市场化方式是发展城市污水和垃圾处理设施的主要办法,有的甚至将BOT项目误解为不是由政府和居民而是由投资者最后承担项目成本,有误导政府不发挥主导作用的危险。
“公共物品”理论认为,准公共物品可以由私人部门参与生产,但并不是说政府就可以袖手旁观,相反在许多情况下和环节中,政府必须发挥主导作用。实际上,即使是在一般基础设施领域引入社会资本和私人部门参与问题上,发达国家曾走了一条曲折反复的道路,即由私人部门供给为主到公共部门供给为主,再到建立公共部门与私人部门伙伴关系的发展历程。早在19世纪后期和20世纪初期,弘毅期货英国和美国的绝大部分气、水、电车和高速公路等设施和服务都是由私人部门建设和运营的。由于缺乏资本,国家的补助也很少,城市政府通过与私人公司签订长期合同来解决基础设施供给问题。但不久,人们发现以私人部门为主供给基础设施的模式带来了一系列问题,如偏远地区设施缺乏、服务价格高、质量差、政治腐败等。另一方面,随着收入的普遍提高,社会各收入阶层对基础设施需求的差异性减小,小规模的私人供给模式逐渐不能满足实际需要,而且规模不经济的问题也越来越突出。所以,到20世纪,英、美等工业化国家的公共部门和地方政府承担起为社会提供基础设施服务的绝大部分责任。然而,这一模式很快又暴露出了政府财政负担加大和建设运营效率低下等新的问题。所以,从20世纪80年代开始,工业化国家重邀私人部门参与基础设施建设和运营领域。但这一次变化与以往不同,不是对谁处垄断地位的简单划分,而是要建立一种公共部门与私人部门的伙伴关系(Public-and-PrivatePartnership,简称新PPP原则),倡导私人部门参与基础设施建设与运营(PrivateFinanceInitiative,简称PFI),政府对私人部门的相关活动也有了较完善的法律法规约束和很强的监管能力。
总体上,在城市环境基础设施领域,特别是在建设方面,即使在发达国家,目前也没有证据表明私人部门能够发挥主导供给作用。
因此,在推进我国城市污水和垃圾处理设施建设与运营市场化过程中,必须首先正确处理好政府与市场的关系。在设施建设方面,政府必须发挥主导投资作用,市场化方式为辅,在中长期,可以期望市场化方式发挥较大作用;但在设施的运营以及垃圾收集、转运等方面,可以全面实行市场化。此外,政府在推进市场化中应该发挥三个作用:一是创建市场,确立民营企业参与污水和垃圾处理领域的法人地位,建立相关收费体系,界定不同市场化模式下的产权制度。二是规范市场,全面制定城市相关设施建设规划,避免市场化过程中设施建设的盲目性;确立民营企业准入和公平竞争规则,避免鱼目混珠,恶性竞争;通过调控收费价格,保证所有人都能享有设施服务;严格监管,避免二次环境污染。三是扶持市场,通过税收、土地、用电等优惠政策和技术及信息咨询服务,扶持相关企业积极参与市场化。
(二)现有政策环境还不能满足市场化发展的需要
1999年以来,我国就污水和垃圾收费、水价改革、产业化发展和外商投资目录等方面问题,以部门通知和意见的形式发布了6项指导性政策文件。这些文件在5个方面为市场化实践创造了初步的和框架性的政策环境。一是明确了投资主体多元化、运营主体企业化、运行管理市场化的发展方向。二是制定了污水和垃圾收费政策,为市场化发展创造了必要条件。三是要求改革现有运营管理体制,实行特许经营,初步创造了公平竞争的市场环境。四是制定了一些框架性的优惠政策,扶持城市污水和垃圾处理产业化的发展。五是对地方政府提出了监管和规范市场的要求,保障市场化健康有序发展。
另外,考虑到我国城市污水处理技术相对成熟这一情况,可以判断,我国在城市污水处理和垃圾处理的部分环节全面推行市场化的条件正在趋于成熟。
但是现有的政策环境还不能满足市场化形势的发展要求。主要表现在三个方面:
第一,现有有关市场化和产业化的政策仅为部门指导意见,缺乏相应的法律依据,政策的权威性和力度不够,特别是当遇到诸如解决企业化改制中的人员安置和实行扶持产业化发展的税收优惠等深层次问题时,一些地方政府及其主管部门有畏难情绪,回避问题,拖延市场化的发展进程。因此,建议先将现有相关部门指导意见综合成一项“实行城市污水和垃圾处理市场化发展”的综合性政策,以国务院决定的形式颁布,然后,在条件成熟后,进行相关立法或将市场化内容加入有关法律之中。
第二,现有政策只是框架性的指导政策,对一些关键问题如企业改制和优惠政策,既缺乏可供操作的实施办法,也没有明确地方政府实施的权限,给地方政府落实相关政策带来较大困难,往往造成有政策无作为的局面。
第三,现有的污水收费力度不够,垃圾收费体系尚未全面建立,市场化的前提条件不充分。良好的收费体系是市场化方式建设和运营污水和垃圾处理设施的前提条件,它既是企业向银行或通过其他渠道融资的抵押,又是企业盈利的保障。目前,大部分城市都已建立了污水收费制度,但标准较低,在0.2~1元/吨之间。在河南,许多地市的污水处理费,最低的仅0.05元/吨,高的也不过0.3元/吨,而污水处理厂的平均处理成本在每吨0.4元左右。所以,如果没有政府财政补贴,许多城市的污水费标准对民营企业投资缺乏吸引力。
在垃圾收费方面,目前只有北京、南京、上海、珠海、青岛、沈阳等部分大中城市建立了收费制度,许多城市,特别是中西部城市的收费体系尚未建立,没有形成市场化的基本条件。造成这一局面的原因,除了出于对居民承受能力的考虑外,主要是一些城市政府和居民对收费制度的认识跟不上,相关政策的权威性不够,实施力度不大,收费政策中对不交费者没有相应的处罚规定等因素。对于不同收入阶层的居民承受能力问题,可以采用级差和累进收费的办法来解决,保证居民满足基本生活需要所进行的必要排放,不显著增加低收入阶层的负担。
另外,征收污水和垃圾费是政府的权力,政府可以将污水或垃圾处理费支付给参与相关设施建设和(或)运营的企业,但不能将收费权转让给任何性质的参与企业。
(三)地方政府应用市场化模式的能力不足,没有明确的监管和服务体制
城市污水和垃圾处理市场化在我国还是新生事物,许多地方政府对如何运作BOT、TOT等市场化模式缺乏知识。其结果出现两种不正常现象,要么一个项目需要花费很长的准备阶段,甚至几年谈不成一个项目;要么匆忙上阵,谈成的项目在价格、回报率、监管等关键问题上出现很多失误。所以,国家在相关人才培训和地方政府实行市场化的能力建设方面需要采取实质性的措施。
根据目前市场化发展过程中出现的相关问题,需要在地方政府建立明确的监管和服务体制。第一,规范市场化运作,只有相关的政策是不够的,必须要有专门的机构去监督和管理。同时,为有效规避市场化模式给政府带来的经济风险和给社会带来的环境风险,也必须建立一支精通项目管理和环境管理知识的专门队伍。目前与此项工作最为相关的是市政管理部门(或城建部门)和环保部门,但既没有明确的职责授权,也没有同时具备两个领域专门知识和经验的人力资源。
第二,目前,在运作BOT和TOT等市场化项目时,遇到了谁来代表政府与民营企业签约的现实问题。按照现有环保法律,城市人民政府具有建设或组织建设环境基础设施的法定职责,但并没有授权其可以融通社会资本。而且,国家有关政策规定,政府不能从事经营性活动,禁止地方政府与企业签订商业合同,或为企业提供担保。这样一来,与民营企业合作的政府法人并不存在。目前,已有的BOT项目合同,有的是与政府主管部门签订的,有的是与政府主管部门下属的公司签订的。在一些案例中,企业对合同的合法性和信赖度,主要是取决于对政府领导的信任,而不是合同本身的法律效力。
第三,目前,一些地方的污水处理厂有隶属多家管理的现象,涉及水利局、公用事业局、建委、市政管理局等部门,造成政出多门、责任不清、管理混乱的局面。例如,河南省安阳市,全市三家污水处理厂竟分别隶属三家单位管理。
综上,建议城市政府建立明确的城市污水和垃圾处理市场化管理实体机构,配备具有专门知识的管理队伍,作为政府在该领域的法人代表与民营企业签订相关协议,同时,统一监管市场化运作过程,为相关企业提供技术和信息咨询服务。
(四)改革现有运营体制面临特殊困难
对原有事业单位进行企业化改制,是我国城市污水处理和垃圾清运及处理市场化过程中的主要形式和任务,今年发布的《意见》对此也做了明确规定。但各地目前或将要普遍遇到两个特殊困难,一是改制必然会有部分人员被裁减,下岗人员的安置问题成为改制中的首要难题;二是原事业单位按《公司法》改制成独立的企业法人后,需要根据税法缴纳所得税等税种,这样一来,改制后企业的运行成本或负担反而会增加。在税收的优惠方面,地方政府可操作的空间较小。所以,这两种特殊困难交织在一起,使得不少地方政府对改制的积极性不高,或难于推进。
因此建议,一方面,企业化改制过程中的下岗人员除了享受地方政府对一般下岗人员的统一保护和扶持政策外,政府还应在养老和医疗保险方面,给予特殊优惠政策,并通过培训,帮助他们在市政建设或环保产业领域重新就业。另一方面,国家可考虑建立社会公益性服务行业名录,对包括改制企业在内的所有从事环境污染治理企业,根据不同情况,实行不同的税收优惠政策。
(五)垃圾处理市场化过程中的监管和服务问题
根据目前的情况,在推进垃圾处理市场化时,政府应慎重对待,循序渐进,不能盲目冒进,特别是要注意加强监管和服务力度,防范环境和经济风险。其原因有三:
第一,目前城市垃圾收费体系尚未普遍建立,缺乏市场化融资保证,若没有政府的财政补贴,现有条件对民营企业的吸引力不大。
第二,适合各地情况的最佳垃圾处理方式和技术要求有所差异,特别是适合国情的焚烧技术不成熟,企业面临的技术和经济风险较大。在调研中发现,不少垃圾焚烧企业,都认为自己的技术是最好的,但另一方面,准备上项目的地方又苦于找不到合适的技术设备。其原因,要么是企业自吹自擂,要么是国家没有统一的技术评估、认定和信息发布体系,造成信息不畅通。
第三,与污水处理相比,垃圾处理,特别是焚烧处理的二次污染风险很大。若监管不严,企业可能为了追求更多利润,想法增加发电量,但忽视垃圾处理质量,导致严重的二次污染。
四、结论与政策建议
(一)正确处理好政府与市场的关系
在推进城市污水和垃圾处理市场化的过程中,必须正确处理好政府与市场的关系问题,准确定位。在设施建设方面,政府必须发挥主导投资作用,市场化方式为辅,在中长期,可以期望市场化方式发挥较大作用;西部地区,更应强调政府的主导作用,而且国家应给予财政和融资上的扶持;但在设施的运营以及垃圾收集、转运等方面,可以逐步全面实行市场化运作方式。
在推进市场化过程中,政府要做好创建市场、规范市场和扶持市场的工作。
政府在推进市场化过程中应该发挥三个作用:一是创建市场,确立民营企业参与污水和垃圾处理领域的法人地位,建立相关收费体系,界定不同市场化模式下的产权制度。二是规范市场,制定城市相关设施建设规划;确立民营企业准入和公平竞争规则;通过收费价格调控,保证所有人都能享有设施服务;严格监管,避免二次环境污染。三是扶持市场,通过税收、土地、用电等优惠政策和技术及信息咨询服务,扶持相关企业积极参与市场化。国家可考虑建立社会公益性服务行业名录,对包括改制企业在内的所有从事环境污染治理企业,根据不同情况,实行不同的税收优惠政策。
(二)东部地区可以全面推进城市污水和垃圾处理市场化,西部地区要有重点、有步骤地逐步推进
在城市污水和垃圾处理领域,我国东部地区全面实行市场化的基本条件已初步具备。具体可以选择四种市场化模式:
一是对污水及垃圾处理设施运营和垃圾清运的事业单位,全面实行企业化改制。在这方面,北京和上海的做法具有一定的示范意义。改制后的企业可以是国有企业,也可以是公私合营的股份制企业。在企业化改制中,也可以借鉴深圳的经验,实行供排水“一体化”模式。
二是对已有设施,可以以管理合同方式,交给改制后的企业或民营企业,实行商业化运营,如深圳市龙田、沙田污水处理厂运营模式;也可以采用TOT方式,盘活国有资本,建设新设施。
三是对由政府新建的设施,应通过公开招标和租赁方式,实行市场化建设运作和设施运营。也可以通过TOT方式,回收建设投资,用于建设新项目。
四是在条件成熟的地方,积极采用BOT和准BOT方式,建设新设施。在这一方面,东部部分城市已有较成功的案例可供示范。
与东部地区相比,由于收费政策不到位,或费率过低,以及市场化意识和能力不足等原因,西部地区全面实行市场化的基本条件较差,但企业化改制可以先行。同时,若收费不足以吸引民营企业投资,政府可以使用财政补贴的办法,优先探索准BOT模式,逐步实践TOT和BOT模式。就具体的市场化模式而言,东部的成功案例对西部有普遍借鉴意义。
(三)加强和完善市场化政策
为了强化推进市场化的政策,建议将现有相关部门指导意见综合成一项“实行城市污水和垃圾处理市场化发展”的综合性政策,以国务院决定的形式颁布,然后,在条件成熟后,进行相关立法或将市场化内容加入有关法律之中。
(四)提高地方政府实行市场化的能力,建立监管服务体制
目前,地方政府实施市场化的能力严重不足,没有明确的监管服务体制。建议国家在相关人才培训和地方政府实行市场化的能力建设方面采取实质性措施,在城市政府建立明确的城市污水和垃圾处理市场化管理机构,配备具有专门知识的管理队伍,作为政府在该领域的法人代表与民营企业签订相关协议,同时,统一监管市场化运作过程,为相关企业提供技术和信息咨询服务。
由于我国目前垃圾处理技术不成熟和二次污染风险很大,所以,在推进垃圾处理市场化时,政府应慎重对待,循序渐进,特别是要注意加强监管和服务力度,防范环境和经济风险。为防止城市污水和垃圾处理厂超标排放或造成二次污染,要将其作为排污企业,由环保部门实施统一监管。(摘录自《中国环境报》)理的二次污染风险很大。若监管不严,企业可能为了追求更多利润,想法增加发电量,但忽视垃圾处理质量,导致严重的二次污染。
四、结论与政策建议
(一)正确处理好政府与市场的关系
在推进城市污水和垃圾处理市场化的过程中,必须正确处理好政府与市场的关系问题,准确定位。在设施建设方面,政府必须发挥主导投资作用,市场化方式为辅,在中长期,可以期望市场化方式发挥较大作用;西部地区,更应强调政府的主导作用,而且国家应给予财政和融资上的扶持;但在设施的运营以及垃圾收集、转运等方面,可以逐步全面实行市场化运作方式。
在推进市场化过程中,政府要做好创建市场、规范市场和扶持市场的工作。
政府在推进市场化过程中应该发挥三个作用:一是创建市场,确立民营企业参与污水和垃圾处理领域的法人地位,建立相关收费体系,界定不同市场化模式下的产权制度。二是规范市场,制定城市相关设施建设规划;确立民营企业准入和公平竞争规则;通过收费价格调控,保证所有人都能享有设施服务;严格监管,避免二次环境污染。三是扶持市场,通过税收、土地、用电等优惠政策和技术及信息咨询服务,扶持相关企业积极参与市场化。国家可考虑建立社会公益性服务行业名录,对包括改制企业在内的所有从事环境污染治理企业,根据不同情况,实行不同的税收优惠政策。
(二)东部地区可以全面推进城市污水和垃圾处理市场化,西部地区要有重点、有步骤地逐步推进
在城市污水和垃圾处理领域,我国东部地区全面实行市场化的基本条件已初步具备。具体可以选择四种市场化模式:
一是对污水及垃圾处理设施运营和垃圾清运的事业单位,全面实行企业化改制。在这方面,北京和上海的做法具有一定的示范意义。改制后的企业可以是国有企业,也可以是公私合营的股份制企业。在企业化改制中,也可以借鉴深圳的经验,实行供排水“一体化”模式。
二是对已有设施,可以以管理合同方式,交给改制后的企业或民营企业,实行商业化运营,如深圳市龙田、沙田污水处理厂运营模式;也可以采用TOT方式,盘活国有资本,建设新设施。
三是对由政府新建的设施,应通过公开招标和租赁方式,实行市场化建设运作和设施运营。也可以通过TOT方式,回收建设投资,用于建设新项目。
四是在条件成熟的地方,积极采用BOT和准BOT方式,建设新设施。在这一方面,东部部分城市已有较成功的案例可供示范。
与东部地区相比,由于收费政策不到位,或费率过低,以及市场化意识和能力不足等原因,西部地区全面实行市场化的基本条件较差,但企业化改制可以先行。同时,若收费不足以吸引民营企业投资,政府可以使用财政补贴的办法,优先探索准BOT模式,